Assessing participatory process‐system linkages in polycentric water governance: Insights from WFD implementation in Germany

Nadine Jenny Shirin Schröder and Nigel Watson

Review of Policy Research, 2025, vol. 42, issue 2, 310-345

Abstract: An important, although insufficiently answered, environmental governance research question concerns how exactly participation improves policy implementation at different scales. Numerous studies have highlighted important variables influencing the effectiveness of participatory processes. However, studies of participation tend to be strongly process‐oriented rather than system‐oriented and often overlook the reality that participatory processes are part of increasingly complex and broader decision‐making systems. By analyzing particular process‐system linkages, this paper contributes new knowledge regarding how participatory processes can influence decision‐making in polycentric governance systems. This study focuses on the implementation of the EU Water Framework Directive, which aims for good ecological and chemical status in all European waters, in six German states with varied polycentric decision‐making structures. No direct decision‐making power was found to be associated with any of the participatory processes themselves. Rather, the power remained embedded within the other established institutional structures. Nevertheless, the participatory processes did still intend to influence decision‐making within those established structures through the aggregation and multiplication of information. The findings show that only a few representatives or a small proportion of the total number of decision‐makers are involved in participatory processes. Therefore, those processes may either affect decisions directly due to the binding nature of the decisions taken within participatory processes or alternatively have effects through more complex and nuanced multiplication routes following the conclusion of each participatory process. Moreover, all of the participatory processes examined in this study were reliant to some extent on such multiplication mechanisms to amplify the effects on decisions throughout the overall polycentric governance system. 环境治理研究中，一个重要但尚未得到充分回答的问题是，参与究竟如何改善不同规模的政策实施。许多研究强调了一系列影响参与过程有效性的重要变量。然而，关于参与的研究往往聚焦于过程导向而非系统导向，并且常常忽视这样一个现实:参与过程是日益复杂且更广泛的决策系统的一部分。通过分析特定的过程‐系统联系，本文为有关“参与过程如何能在多中心治理系统中影响决策”的新知识作贡献。 本研究聚焦于《欧盟水框架指令》的实施，该指令旨在为所有欧洲水域实现良好的生态及化学状态，其中涉及六个德国州(这些州具有不同的多中心决策结构)。未发现直接决策权与任何参与过程本身相关。相反，权力仍然存在于其他已建立的制度结构中。尽管如此，参与过程仍然意图通过信息的聚合与倍增来影响这些既定结构内的决策。 调查结果表明，只有少数代表(或决策者总数的一小部分)涉及了参与过程。因此，这些过程要么由于参与过程中所作决策的约束性质而直接影响决策，要么通过每个参与过程结束后更复杂和微妙的倍增途径产生影响。此外，本研究中分析的所有参与过程在某种程度上都依赖于这种倍增机制，以放大对整个多中心治理系统决策的影响。. Una pregunta de investigación sobre gobernanza ambiental importante, aunque insuficientemente respondida, se refiere a cómo exactamente la participación mejora la implementación de políticas en diferentes escalas. Numerosos estudios han destacado variables importantes que influyen en la eficacia de los procesos participativos. Sin embargo, los estudios sobre la participación tienden a estar fuertemente orientados a los procesos más que a los sistemas y a menudo pasan por alto la realidad de que los procesos participativos son parte de sistemas de toma de decisiones cada vez más complejos y más amplios. Al analizar vínculos particulares entre procesos y sistemas, este artículo aporta nuevos conocimientos sobre cómo los procesos participativos pueden influir en la toma de decisiones en sistemas de gobernanza policéntrica. Este estudio se centra en la implementación de la Directiva Marco del Agua de la UE, cuyo objetivo es lograr un buen estado ecológico y químico en todas las aguas europeas, en seis estados alemanes con diversas estructuras policéntricas de toma de decisiones. No se encontró ningún poder de toma de decisiones directo asociado con ninguno de los procesos participativos en sí. Más bien, el poder permaneció integrado en otras estructuras institucionales establecidas. Sin embargo, los procesos participativos todavía pretendían influir en la toma de decisiones dentro de esas estructuras establecidas mediante la agregación y multiplicación de información. Los hallazgos muestran que sólo unos pocos representantes o una pequeña proporción del número total de tomadores de decisiones participan en procesos participativos. Por lo tanto, esos procesos pueden afectar las decisiones directamente debido a la naturaleza vinculante de las decisiones tomadas dentro de los procesos participativos, o alternativamente tener efectos a través de rutas de multiplicación más complejas y matizadas después de la conclusión de cada proceso participativo. Además, todos los procesos participativos examinados en este estudio dependían hasta cierto punto de dichos mecanismos de multiplicación para amplificar los efectos sobre las decisiones en todo el sistema de gobernanza policéntrica general.

Date: 2025
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https://doi.org/10.1111/ropr.12588

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