Digital Sovereignty and federalism: Data Interoperability and AI governance

Alain Dudoit and Tony Labillois

CIRANO Papers from CIRANO

Abstract: Canada is at a strategic crossroads where its digital sovereignty depends directly on three inseparable levers: data interoperability across federal, provincial, and territorial (FPT) governments; sovereign cloud infrastructure; and the responsible adoption of artificial intelligence (AI) in the public sector. These three levers cannot be treated independently: they form an integrated architecture that shapes productivity, cybersecurity, state modernization, and Canada’s ability to confront the current fragmentation of its information systems. The analysis of the 2025 Federal Budget confirms an ambitious repositioning around productivity, economic sovereignty, infrastructure resilience, and digital transformation. However, in the absence of an FPT framework for data interoperability, these investments remain scattered and struggle to generate systemic effects. Canada nonetheless possesses strong structural advantages: a tradition of intergovernmental collaboration, a nationally and internationally recognized statistical system, and a demonstrated capacity to build shared governance mechanisms. The current fragmentation, spread across fourteen heterogeneous digital infrastructures with divergent standards, metadata, and identifiers, directly undermines public sector efficiency, the security of critical infrastructure, and the adoption of AI. The Bourgogne Report (CIRANO, 2025) emphasizes that the Canadian federation has all the conceptual foundations to build a federated data governance framework, provided that it modernizes its legislative environment (notably through an update of Bill C-27), clarifies institutional responsibilities, and strengthens the shared-capacity approach. International comparisons, particularly with the European Union, show that jurisdictions that successfully achieve digital transformation all rely on robust interoperability architectures, common reference frameworks, standardized trust mechanisms, and structures for pooling digital capacities. Technical considerations illustrate what this requires in practice: metadata harmonization, shared identifiers, secure sharing mechanisms, sovereign cloud infrastructures, and compatible modular services. The recent creation of the Office of Digital Transformation (ODT), the investments outlined in the 2025 Budget, and the emerging vision of a sovereign cloud represent important steps, but remain insufficient without a structured FPT framework for data interoperability in the public sector and for AI adoption. The following analysis highlights that data interoperability must be recognized as essential infrastructure, on par with energy networks or transportation corridors. It is indispensable for coherent public services, lower transaction costs, privacy protection, crisis resilience, and AI-driven value creation. Identifying high-value FPT data, managing risks, ensuring operational digital sovereignty, and defining the role of shared entities further reinforce the need to establish a permanent FPT Council on data interoperability and AI. By harmonizing their standards, investments, and institutional capacities, FPT governments can transform today’s digital fragmentation into a driver of cohesion, productivity, sovereignty, and public-sector innovation. FPT interoperability and responsible AI are not technical add-ons; they are the foundations of a strong, sustainable, and truly sovereign Canadian digital economy. Le Canada se trouve à un tournant stratégique où sa souveraineté numérique dépend directement de trois leviers indissociables : l’interopérabilité des données entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT), l’infrastructure infonuagique souveraine, et l’adoption responsable de l’intelligence artificielle (IA) dans le secteur public. Ces trois leviers ne peuvent être dissociés : ils forment une architecture intégrée qui conditionne la productivité, la sécurité numérique, la modernisation de l’État et la capacité du Canada à faire face à la fragmentation actuelle de ses systèmes d’information. L’analyse du Budget fédéral 2025 confirme un repositionnement ambitieux autour de la productivité, de la souveraineté économique, de la résilience des infrastructures et de la transformation numérique. Toutefois, en l’absence d’un cadre FPT d’interopérabilité des données, ces investissements demeurent dispersés et peinent à produire des effets systémiques. Le Canada dispose pourtant d’atouts structurants : une tradition de collaboration intergouvernementale, un système statistique national reconnu internationalement, et une capacité démontrée à bâtir des mécanismes de gouvernance partagée. La fragmentation actuelle, répartie en quatorze infrastructures numériques hétérogènes, avec des normes, métadonnées et identifiants divergents, constitue un frein direct à l’efficacité du secteur public, à la sécurité des infrastructures essentielles et à l’adoption de l’IA. Le Rapport Bourgogne (CIRANO, 2025) souligne que la fédération canadienne possède tous les fondements conceptuels pour bâtir une gouvernance fédérée des données, à condition de moderniser son cadre législatif (notamment à travers une mise à jour du projet de loi C-27), de clarifier les responsabilités institutionnelles et de renforcer l’approche de mutualisation. Les comparaisons internationales notamment avec l’Union européenne montrent que les juridictions qui réussissent leur transformation numérique reposent toutes sur des architectures d’interopérabilité robustes, des référentiels communs, des cadres de confiance standardisés et des mécanismes de mutualisation des capacités numériques. Les considérations techniques démontrent concrètement ce que cela implique : harmonisation des métadonnées, identifiants communs, mécanismes sécurisés de partage, infrastructures infonuagiques souveraines et services modulaires compatibles. La création récente du bureau de la transformation numérique (BTN/ODT), les investissements du Budget 2025 et la vision émergente d’un nuage souverain constituent des avancées importantes, mais demeurent insuffisantes en l’absence d’un cadre FPT structuré d’interopérabilité des données du secteur public et d’adoption de l’IA. L’analyse qui suit souligne que l’interopérabilité des données doit être reconnue comme une infrastructure essentielle, au même titre que les réseaux énergétiques ou les corridors de transport. Elle est indispensable pour des services publics cohérents, la réduction des coûts de transaction, la protection de la vie privée, la résilience face aux crises et la création de valeur par l’IA. L’identification des données à haute valeur FPT, la gestion des risques, la souveraineté numérique opérationnelle et le rôle des entités partagées, enforcent la nécessité de créer un Conseil FPT permanent sur l’interopérabilité des données et l’IA. En harmonisant leurs normes, leurs investissements et leurs capacités institutionnelles, les gouvernements FPT peuvent transformer la fragmentation numérique actuelle en un moteur de cohésion, de productivité, de souveraineté et d’innovation publique. L’interopérabilité FPT et l’IA responsable ne constituent pas des ajouts techniques, mais bien les fondations d’une économie numérique canadienne forte, durable et véritablement souveraine.

Date: 2025-12-02
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