Understanding Personal Income Tax Revenue Fluctuations

Phillip King and Ron McMorran

Working Papers-Department of Finance Canada from Department of Finance Canada

Abstract: PIT elasticity – the growth of revenue relative to the growth of the tax base – is an important benchmark for evaluating and validating medium- to longer-run PIT forecasts. Over the last forty years the income elasticity of PIT has been volatile and pro-cyclical. It has also exhibited an underlying level of about 1.2. Consistent with this, the Department’s PIT model estimates PIT elasticity to be in the 1.0 to 1.3 range, depending on the mix of real personal income growth and inflation driven growth. However, between 1994 and 1998, PIT elasticity averaged 2.1, and ranged from a low of 1.8 to a high of 2.9. This recent period of high elasticity raises questions about why modest income growth yielded such strong revenue growth, and on the appropriate benchmark elasticity to be used for fiscal planning purposes. Deviations in PIT elasticity from its historical average and the rapid short-run revenue gains associated with them are not unexpected. They reflect cyclical movements related to the progressivity of the PIT system as well as other idiosyncratic technical factors. We decompose total PIT elasticity into its constituent components to reveal the source of these fluctuations over the 1994 to 1998 period. The data show that within the tax system itself, the slow growth in income deductions relative to assessed income raised average PIT elasticity by 0.1, and that the partial inflation-indexation of the tax system further raised average PIT elasticity by 0.3. The data also show that measurement differences between the national accounts and Canada Customs and Revenue Agency administrative data measures of income growth raised average PIT elasticity by 0.2. We argue that none of these factors can be considered permanent or sustainable, and that deviations in the growth in the disaggregate components of total PIT elasticity from their longer-run underlying values therefore cannot be considered permanent or sustainable. Taking the above factors into account, underlying PIT elasticity over the 1994 to 1998 period was about 1.4. Considering the cyclical position of the economy over this period, this is consistent with our estimate of PIT elasticity and its longer-run average. We concluded that the appropriate elasticity for medium-term fiscal planning purposes is in the 1.0 to 1.3 range.

L’élasticité de l’impôt sur le revenu des particuliers (IRP) est une donnée-repère importante aux fins de l’évaluation et de la validation des prévisions à moyen et à long termes en matière d’IRP. Au cours des quarante dernières années, l’élasticité du revenu de l’IRP a été volatile et procyclique. Elle a aussi montré un niveau sous-jacent d’environ 1,2. Ainsi, le Ministère dans son modèle de l’IRP estime que l’élasticité de l’IRP oscille entre 1,0 et 1,3, selon l’agencement de l’augmentation du revenu réel des particuliers et la croissance attribuable à l’inflation. Or, entre 1994 et 1998, l’élasticité de l’IRP s’établissait en moyenne à 2,1, variant de 1,8 à 2,9. Cette récente période de forte élasticité soulève des questions au sujet de la raison pour laquelle une augmentation modeste du revenu a donné lieu à une si forte hausse des recettes et au sujet de l’élasticité repère qu’il convient d’utiliser aux fins de planification financière. Les écarts au titre de l’élasticité de l’IRP par rapport à sa moyenne historique ainsi que les augmentations à court terme des recettes qui leur sont associées ne sont pas imprévus. Ils témoignent des mouvements cycliques liés à la progressivité du régime de l’IRP et d’autres facteurs techniques idiosyncrasiques. Nous décomposons l’élasticité totale de l’IRP en ses composantes pour trouver la source de ces fluctuations pendant la période allant de 1994 à 1998. Les données révèlent que dans le cadre du régime fiscal en soi, la lente augmentation des déductions par rapport au revenu évalué a haussé de 0,1 l’élasticité moyenne de l’IRP et que l’indexation partielle sur l’inflation du régime fiscal a haussé d’encore 0,3 l’élasticité moyenne de l’IRP. Les données révèlent également qu’en raison des différences de mesure entre les comptes nationaux et les données administratives au titre de l’augmentation du revenu, l’élasticité moyenne de l’IRP a grimpé de 0,2. Selon nous, aucun de ces facteurs ne peut être considéré comme étant permanent ou durable et les variations au titre de l’augmentation des composantes dégroupées de l’élasticité totale de l’IRP par rapport à leurs valeurs sous-jacentes à plus long terme ne peuvent donc être considérées comme étant permanentes ou durables. Compte tenu des facteurs susmentionnés, l’élasticité sous-jacente de l’IRP de 1994 à 1998 s’établissait à environ 1,4. Compte tenu de la position cyclique de l’économie pendant cette période, ce chiffre est conforme à notre estimation de l’élasticité de l’IRP et de sa moyenne à plus long terme. On en arrive donc à la conclusion que l’élasticité adéquate à des fins de planification financière à moyen terme est de l’ordre de 1,0 à 1,3.

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