La economía política de las reformas institucionales en Argentina: Los casos de la política de privatización de Entel, la reforma de la seguridad social y la reforma laboral

Juan Carlos Torre and Pablo Gerchunoff

No 3047, Research Department Publications from Inter-American Development Bank, Research Department

Abstract: Quizás los observadores de Argentina no se hayan recuperado totalmente de la impresión producida por la magnitud de los cambios producidos en sus instituciones económicas en los años noventa bajo la presidencia de Carlos Menem. Comenzando en 1989, el país se embarcó en una nueva estrategia de desarrollo centrada en la inversión privada, la apertura externa y las señales de mercado. Considerado desde una perspectiva regional, este proceso de transformación es parte de una tendencia más general. Dentro de este marco, el interés de la experiencia argentina radica en el hecho siguiente: el gobierno que lidera el cambio ha sido electo y es sostenido por la fuerza política -el peronismo- mas identificada con el modelo mercado-internista y estatizante bajo el que se desenvolvió el país desde la segunda posguerra. Anotemos que hasta 1989 el peronismo se comportó de acuerdo al supuesto según el cual los partidos cuyas bases políticas se reclutan entre los sectores sociales suceptibles de ser más castigados por el ajuste estructural serán más refractarios a reformas de mercado. Los avatares de las primeras políticas de estabilización y cambio iniciadas a mediados de los ochenta en respuesta al impacto de la crisis de la deuda externa fueron elocuentes al respecto. Promovidas por el primer gobierno de la transición democrática, presidido por Raúl Alfonsín, dichas políticas fueron afectadas por las vacilaciones del propio gobierno, receloso de sus efectos sobre la consolidación democrática, y, en particular, por la resistencia opuesta desde los sectores organizados por el peronismo, sus legisladores en el Congreso y el movimiento sindical. Vistas, pues, desde este contexto histórico, las reformas institucionales en Argentina tienen un perfil político tal que justifica preguntarse por los factores de economía política que las han hecho posibles. Este ángulo de abordaje provee, además, un correctivo a la opinión, muy difundida, según la cual la clave para explicar la capacidad de decidir e implementar reformas está en la voluntad política de las elites gubernamentales. Por cierto, contar con dicha voluntad política es un factor crucial en la ecuación reformista pero éste no el único que importa. La transformación institucional es siempre una batalla política por llevar a la práctica determinados objetivos. Por lo tanto, ella no se resuelve sólo en la adhesión firme a una orientación de políticas sino que incluye, además, la tarea de movilizar las capacidades institucionales y los apoyos sociales para lanzar las reformas y neutralizar las resistencias que se oponen a ellas. Todo ello convierte al proceso de reformas en una operación sustancialmente política, esto es, una operación cuyo variado desenlace depende de las salidas contingentes que las elites gubernamentales dan a los dilemas distributivos que plantean las reformas y a los condicionamientos institucionales y políticos que circunscriben su acción. Partiendo de este enfoque, en el presente trabajo nos proponemos desagregar el análisis de la experiencia argentina ocupándonos de la trayectoria de un conjunto de políticas de reforma extraído del vasto cambio institucional realizado por la administración de Carlos Menem. El criterio para la selección de los casos a estudiar es el sugerido por los términos de referencia del proyecto de investigación, esto es, el grado en que los objetivos fijados por el gobierno son alcanzados. Tres son las reformas escogidas, la Privatización de Entel, la compañía de telecomunicaciones estatal, que es una reforma exitosa según el criterio enunciado, la Reforma de la Seguridad Social, cuyo desenlace fue una solución de compromiso, y, finalmente, la Reforma Laboral, que avanzó en forma desigual y no llegó a completarse.

Date: 1999-03
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