Capacity Taxation: The Pakistan Experiment (L'impôt sur la capacité de production: l'expérience pakistanaise) (Impuesto a la capacidad: el experimento pakistaní)

Sijbren Cnossen
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Sijbren Cnossen: International Monetary Fund

IMF Staff Papers, 1974, vol. 21, issue 1, 127-169

Abstract: The underutilization of existing capital stock is a disturbing phenomenon in developing countries. Faced with this situation, Pakistan introduced a new tax in 1966 that was called a capacity tax. By taxing capacity output instead of actual production, the Government believed that the resulting decline in average tax rates as production expanded would stimulate output. In addition, administrative procedures would be simplified, particularly because the capacity tax obviated the need for the cumbersome production controls in effect under the excise system. The capacity tax was levied on five industries in lieu of the excise duties previously charged. Annual production capacities were mainly computed from past and comparative physical production data, although machine ratings were also used. The tax liability could be adjusted with the installation of additional machinery or removal of old equipment. Abatements were granted if production had to be halted for reasons beyond a manufacturer's control or in case of widespread industrial setbacks; a refund scheme was in effect for exports, and allowances were provided to stimulate regional industrialization. As borne out by Pakistan's experience, measuring capacity properly is a complicated exercise. No matter how much expertise and ingenuity are applied, inherently arbitrary elements remain. On the other hand, a capacity tax interferes less with the utilization of capacity than a conventional form of excise tax that relies on production controls. A capacity tax might be employed to facilitate the transition of an extended excise system to a sales tax relying on documentary verification, and it is a useful proxy for the excise or sales tax liability of small manufacturing units that do not keep adequate accounts. The incentive effects of a capacity tax are uncertain, although to the extent that it raises the price of capital, a capacity tax may induce entrepreneurs to use existing capital stock more fully. The industries subject to capacity tax in Pakistan were already operating at high utilization rates, because they relied on abundant indigenous raw materials. For other industries in Pakistan it may be surmised that the removal of constraints on the supply of raw materials, if possible, would have solved much of the basic policy conundrum. It seems appropriate to emphasize that if a government's objective is to increase production, an essential requirement is the provision of a suitable macroeconomic framework for carrying on business activities. Disincentives and imperfections that hinder an efficient functioning of the market mechanism should be removed before incentives to increase production are added to the government's tax policy arsenal; even then, their potentially beneficial effects should be carefully weighed against the costs of the uncertainties and administrative complications that inevitably follow their introduction. /// La sous-utilisation de la capacité de production est un phénomène inquiétant dans les pays en voie de développement. Devant une situation de ce genre, le Pakistan a instauré, en 1966, un nouvel impôt appelé impôt sur la capacité. Le Gouvernement estimait qu'en imposant la production de plein rendement plutôt que la production effective, cette dernière s'en trouverait stimulée, vu que le taux moyen d'imposition devait baisser à mesure qu'augmenterait la production. En outre, les procédures administratives seraient simplifiées, surtout parce que l'impôt sur la capacité rendrait superflus les contrôles compliqués de la production qu'entraînait le système des accises. L'impôt sur la capacité a été appliqué à cinq industries en remplacement des anciennes accises. Les capacités annuelles de production ont été calculées essentiellement sur la base des résultats antérieurs et de comparaisons intra-industrielles; les fabricants ont également tenu compte du rendement théorique indiqué par les machines. L'assiette de l'impôt pouvait être ajustée en cas d'installation d'outillage supplémentaire ou de suppression de matériel ancien. Des dégrèvements étaient accordés au cas où la production devait être arrêtée pour des raisons indépendantes de la volonté du producteur ou en cas de crise générale de l'industrie; des remboursements étaient prévus pour les exportations, et des abattements étaient autorisés dans le but de stimuler l'industrialisation régionale. Comme le montre l'expérience pakistanaise, c'est une chose compliquée que de mesurer adéquatement la capacité de production. Quelles que soient les connaissances techniques et l'ingéniosité mises en oeuvre, il subsiste inévitablement une part d'arbitraire. Par contre, un impôt sur la capacité gêne moins l'utilisation des installations que ne le font les accises, lesquelles nécessitent un contrôle de la production; celle-ci est beaucoup moins perturbée. Un impôt sur la capacité pouvait servir à faciliter la transition d'un système généralisé d'accises vers celui d'une taxe sur les ventes basée sur la vérification de documents, et pourrait être utilisé aux lieu et place des impôts indirects spéciaux ou des taxes sur les ventes pour les petites entreprises manufacturières qui ne tiennent pas une comptabilité adéquate. La mesure dans laquelle un impôt sur la capacité stimulerait la production n'est pas certaine, mais pour autant qu'il augmenterait le prix du capital, il pourrait inciter les chefs d'entreprises à faire un usage plus intensif de leur stock de biens de capital. Les industries que le Pakistan a soumises à l'impôt sur la capacité fonctionnaient déja à un taux élevé d'utilisation, parce qu'elles avaient recours à des matières premières nationales abondantes. En ce qui concerne les autres industries du Pakistan, il est permis de supposer que si les autorités avaient levé, dans la mesure du possible, les restrictions à l'approvisionnement en matières premières, elles auraient résolu une bonne partie de leur problème de base. Il semble indiqué de souligner que si un gouvernement veut augmenter la production, il doit également créer un cadre macroéconomique tel que les affaires puissent s'y développer. Il faut supprimer les imperfections et les empêchements qui entravent le fonctionnement efficace du marché avant d'ajouter à la panoplie fiscale de l'Etat des mesures destinées à stimuler la production; même alors, il conviendrait d'évaluer soigneusement, d'une part, leurs effets bénéfiques éventuels, et d'autre part, le coût des incertitudes et des complications administratives qu'entraînerait nécessairement leur adoption. /// La subutilización de la masa de capital existente es un fenómeno perturbador en los países en desarrollo. Ante esta situación, Pakistán estableció en 1966 un nuevo impuesto denominado a la capacidad. Al gravar la capacidad de producción, en vez de la producción efectiva, el Gobierno consideró que la disminución resultante de las tasas tributarias medias al aumentar la producción, estimularía el producto. Además, se simplificarían los procedimientos administrativos, sobre todo porque el impuesto a la capacidad evitaba la necesidad de controles engorrosos de la producción, en vigor con el sistema anterior de tributación indirecta. El impuesto a la capacidad se aplicó a cinco industrias, en lugar de los anteriores impuestos indirectos. Las capacidades anuales de producción se calcularon principalmente a base de datos de producción física anteriores y comparativos, aunque se utilizó también la capacidad de producción registrada de la maquinaria. Cuando se procedía a la instalación de nuevas máquinas o la eliminación de equipo anticuado, la obligación tributaria podía reajustarse. Se concedían rebajas de impuestos si la producción se interrumpía por razones ajenas al productor o en caso de recesión industrial difundida; se aplicaba un plan de rembolsos para la exportación y se ofrecían bonificaciones para estimular la industrialización regional. Según se deduce de la experiencia de Pakistán, medir debidamente la capacidad es empresa complicada. Por mucha pericia e imaginación que se ponga, siempre quedan elementos inherentemente arbitrarios. Por otra parte, el impuesto a la capacidad afecta menos a la utilización de la capacidad que la forma tradicional de tributación indirecta basada en controles de la producción. El impuesto a la capacidad puede utilizarse para facilitar la transición de un sistema generalizado de impuestos indirectos a un impuesto sobre las ventas fundado en la verificación documental, y constituye un sustituto útil de la obligación tributaria, por consumo o ventas, de las pequeñas unidades manufactureras que no llevan contabilidad adecuada. Los efectos de incentivo del impuesto a la capacidad son inciertos, si bien, en la medida en que hace aumentar el precio del capital, el impuesto a la capacidad puede inducir a las empresas a utilizar más plenamente la masa de capital existente. En Pakistán, las industrias sujetas al impuesto a la capacidad ya estaban funcionando a tasas de utilización altas, porque utilizaban abundantes materias primas locales. En lo que respecta a otras industrias pakistaníes, puede suponerse que la posibilidad de eliminar las limitaciones del suministro de materias primas hubiera resuelto buena parte del problema básico de política. Parece apropiado insistir en que si el objetivo del gobierno es aumentar la producción, un requisito esencial consiste en facilitar una estructura macroeconómica conveniente para las actividades de las empresas. Los desincentivos e imperfecciones que impiden el funcionamiento eficiente del mecanismo del mercado han de eliminarse antes de añadir al arsenal de política tributaria del gobierno incentivos para incrementar la producción; incluso así, los efectos benéficos potenciales deben sopesarse comparativamente con el costo de la incertidumbre y las complicaciones administrativas que inevitablemente trae su introducción.

Date: 1974
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